建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理疑難法律問題解析之四

2017/5/25 10:08:42

中國環(huán)境報特約撰稿陳國強(qiáng)
　　本報近期連續(xù)刊發(fā)了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理疑難法律問題解析，這一期我們探討處罰“未驗(yàn)先投”應(yīng)重點(diǎn)把握哪些法律問題，以饗讀者。
　　哪些法律涉及“三同時”驗(yàn)收制度？
　　《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（自1998年11月29日起施行）第二十八條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款。”
　　《水污染防治法》（2008年6月1日起施行）第七十一條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的水污染防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，直至驗(yàn)收合格，處5萬元以上50萬元以下罰款。”
　　《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2005年4月1日起施行）第六十九條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的固體廢物污染環(huán)境防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處10萬元以下罰款。”
　　《環(huán)境噪聲污染防治法》（自1997年3月1日起施行）第四十八條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目中需要配套建設(shè)的環(huán)境噪聲污染防治設(shè)施沒有建成或者沒有達(dá)到國家規(guī)定的要求，即擅自投入生產(chǎn)或者使用的，由批準(zhǔn)該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款�！�
　　不同法律規(guī)定之間，優(yōu)先適用哪個？
　　針對未經(jīng)環(huán)�！叭�同時”驗(yàn)收即投入使用的違法行為，環(huán)保主管部門在實(shí)施行政處罰時，一般適用《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定。按照《立法法》規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法的法律適用原則，在各環(huán)保單行法與《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》相沖突時，應(yīng)適用環(huán)保單行法的規(guī)定。
　　從上述法規(guī)來看，《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》這兩個法律關(guān)于“未驗(yàn)先投”這一違法行為的罰則規(guī)定與《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》并無沖突�！端�污染防治法》與《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》在處罰主體和處罰額度上均存在明顯沖突。
　　根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，若涉及建設(shè)項(xiàng)目的水污染防治設(shè)施“未驗(yàn)先投”違法行為的，則應(yīng)適用《水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定。
　　《環(huán)境行政處罰辦法》第九條規(guī)定：“當(dāng)事人的一個違法行為同時違反兩個以上環(huán)境法律、法規(guī)或規(guī)章條款時……效力等級相同的，可以適用處罰較重的條款�！比裟辰ㄔO(shè)項(xiàng)目“未驗(yàn)先投”違法行為同時違反《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》的規(guī)定，可以選擇適用《水污染防治法》的規(guī)定。從各法規(guī)的制定時間順序來看，本著加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的原則，在行政處罰時也應(yīng)優(yōu)先適用《水污染防治法》的規(guī)定。
　　“未批先建”且已投產(chǎn)，如何罰？
　　2007年3月21日，全國人大常委會法制工作委員會做出《關(guān)于項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》（法工委復(fù)（2007）2號），要求對同時違反環(huán)境影響評價法律制度和環(huán)保“三同時”法律制度的違法行為，應(yīng)當(dāng)分別按照《環(huán)境影響評價法》第三十一條和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條予以處罰，做到“同時處罰、分別處罰、相應(yīng)處罰”。
　　根據(jù)上述規(guī)定以及本文之前的分析，若“未批先建”投產(chǎn)未滿兩年的，同時對“未批先建”違法行為和“未驗(yàn)先投”違法行為進(jìn)行處罰。
　　由于《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目“未驗(yàn)先投”違法行為的處罰主體為：由審批/批準(zhǔn)該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門。在該建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”時，并不存在“審批/批準(zhǔn)該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門”，因此無法適用《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》對該等“未驗(yàn)先投”行為進(jìn)行行政處罰；只有在同時違反《水污染防治法》相關(guān)規(guī)定時，才可以選擇適用《水污染防治法》進(jìn)行行政處罰。
　　建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理涉及的法律法規(guī)眾多，且規(guī)定沖突之處甚多，亟待對相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一修改，以解決基層環(huán)境執(zhí)法時的困惑，降低環(huán)境執(zhí)法成本。